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Projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2016-1519 du 10 novembre 2016 portant création au sein du service public de l’emploi
de l’établissement public chargé de la formation professionnelle des adultes

 

Intervention en séance publique

de M. Michel Forissier, rapporteur

 

Jeudi 9 février 2017

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Monsieur le Président,

Madame la ministre,

Mes chers collègues,

Le texte que nous examinons aujourd’hui devrait clore une longue période d’incertitude sur l’avenir de l’Afpa, principal opérateur de la formation professionnelle en France, qui accompagne les mutations de l’économie de notre pays depuis la Libération.

Le présent projet de loi vise à ratifier l’ordonnance du 10 novembre 2016 qui a transformé l’Afpa, au 1er janvier dernier, en établissement public à caractère industriel et commercial. Elle est conforme à l’habilitation que le législateur avait conférée au Gouvernement à ce sujet dans la loi « Rebsamen » du 17 août 2015. Pour autant, cette nouvelle agence reste confrontée aux mêmes difficultés que celles qui avaient conduit l’association au bord de la faillite en 2012. Il est donc urgent de saisir l’opportunité offerte par ce changement statutaire pour réinventer un organisme de formation compétitif sans renier l’utilité sociale qui a fait sa force.

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Au cours de mes travaux, j’ai eu l’occasion de rencontrer l’ensemble des acteurs clés de ce dossier. J’en ai acquis une conviction unanimement partagée : l’inaction aurait à court terme condamné l’Afpa. Au vu du déclin de son activité et de sa situation financière très dégradée, elle n’aurait bientôt plus été en mesure de faire face à ses obligations.

Depuis plus de dix ans, l’Afpa est en effet victime d’un double phénomène qui a bouleversé son modèle économique : d’une part, l’entrée dès 2008 des activités de formation dans un champ purement concurrentiel, d’autre part, la décentralisation aux régions des subventions de l’Etat qui finançaient des formations en faveur des demandeurs d’emploi. Malgré le délai dont elle bénéficiait pour s’adapter à ce nouvel environnement juridique, l’association n’a pas été en mesure de le faire.

En conséquence, elle a connu un déclin marqué de son activité : entre 2007 et 2015, son chiffre d’affaires est passé d’un milliard à 710 millions d’euros, tandis que le nombre de stagiaires a chuté de 25 %. Cette baisse est encore plus prononcée s’agissant des seuls demandeurs d’emploi : – 35 % sur cette même période. Quant à la part de marché de l’Afpa dans les commandes de formation des conseils régionaux, elle est passée de 42 % en 2010 à 25 % l’an dernier.

Le plan de refondation engagé en 2012 a eu des résultats mitigés et n’a pas permis de redresser la situation. S’il témoigne d’une réelle prise de conscience des difficultés structurelles de l’association, il ne les a pas résolues. Ainsi, ses pertes ont continué à se creuser, passant de 91 millions d’euros en 2012 à 152 millions en 2015.

Le caractère hybride de l’association, à la fois opérateur du service public et organisme de formation évoluant dans un marché concurrentiel, la desservait et son organisation était source d’inefficience. La transformation de l’Afpa en Epic s’est alors imposée comme la seule solution envisageable compte tenu des contraintes juridiques pesant sur elle.

Respecter la réglementation communautaire en matière d’aides d’Etat et de services d’intérêt économique général (SIEG), tout en assurant le transfert à l’Agence des biens jusqu’à présent mis à la disposition de l’Afpa par l’Etat : tel était l’objectif poursuivi par l’ordonnance du 10 novembre 2016. Force est de constater qu’elle offre de solides garanties en la matière. La ligne de crête était très étroite, mais le Gouvernement, dans le cadre d’un dialogue approfondi avec la Commission européenne et le Conseil d’Etat, a su trouver un équilibre satisfaisant entre des attentes parfois divergentes.

Les tutelles et la nouvelle direction de l’Agence devront rapidement définir des critères pour calculer les compensations qui lui sont attribuées pour l’exercice de ses missions de service public. Ces dernières ont d’ailleurs été étoffées, dans le prolongement de celles historiquement attribuées à l’Afpa. Il est essentiel que l’Etat ne se désengage pas financièrement de son nouvel opérateur : le risque serait qu’il ne puisse plus alors assumer l’intégralité de ses missions. A l’inverse, un niveau de subvention trop élevé pourrait être qualifié de surcompensation par la Commission européenne et contraindre l’Agence à rembourser le surplus en raison des distorsions de concurrence que cette dotation entraînerait.

C’est en effet au nom du droit européen de la concurrence que l’ordonnance met en place une organisation originale de l’activité de l’Epic, avec comme obligation de créer des filiales consacrées à la formation des demandeurs d’emploi et des salariés. Il a en effet été estimé que seule la filialisation permettrait d’éviter que ces activités concurrentielles bénéficient en partie de la subvention pour charge de service public que l’Etat versera à l’Epic.

Plusieurs conditions doivent maintenant être remplies pour assurer la pérennité de ses filiales. Un dialogue social fructueux et serein doit être mené à son terme pour rassurer les salariés sur cette nouvelle architecture.

Un choix semble avoir d’ores et déjà été fait : seuls seront employés par ces filiales les personnels commerciaux, tandis que les formateurs resteront employés par l’Epic. Il sera donc essentiel de définir une méthodologie de calcul incontestable des coûts que l’Agence devra facturer aux filiales pour la mise à disposition des formateurs et des locaux, faute de quoi la concurrence sur le marché de la formation sera faussée au détriment des organismes privés.

Il faudra également que les filiales définissent une nouvelle offre pédagogique, adaptée aux demandes des prescripteurs, que ce soit la région, Pôle emploi ou les entreprises, et aux besoins des stagiaires. Elles devront résolument privilégier les outils numériques, accentuer la modularisation de leurs formations sans négliger les attentes des TPE-PME, trop peu souvent prises en compte. Elles devront enfin adopter un pilotage de leur activité par le résultat et non par le chiffre d’affaires comme c’était encore trop souvent le cas à l’Afpa, ce qui a pu parfois conduire dans le passé à des pratiques commerciales contestables.

Enfin, l’ordonnance règle l’imbroglio juridique relatif au patrimoine immobilier utilisé par l’Afpa qui empêchait l’assainissement de sa situation financière et obérait son développement depuis 2009, car la très grande majorité des sites de l’Afpa étaient mis à sa disposition par l’Etat, dans des conditions financières très avantageuses.

Le Gouvernement a tout d’abord cherché, dans la loi du 24 novembre 2009, à lui transférer à titre gratuit et sans contrepartie l’intégralité de ce patrimoine. Cette disposition a été censurée l’année suivante par le Conseil constitutionnel en raison de l’absence de garantie quant au maintien de l’affectation des biens concernés à des missions de service public. La loi du 5 mars 2014 permettait quant à elle aux régions volontaires de devenir propriétaires des sites mis à la disposition de l’Afpa, sans que cette mesure ne rencontre néanmoins un franc succès. Une seule Région a fait ce choix pour l’instant.

Dès lors, parmi les nombreux scénarios alternatifs élaborés, la création d’un Epic est apparue comme la solution la plus adaptée pour tenir compte des contraintes constitutionnelles mises en lumière en 2010. De fait, le transfert des biens de l’Etat à une personne publique n’est pas soumis aux mêmes contraintes juridiques qu’un tel transfert à une personne privée.

Ce patrimoine a toutefois été trop longtemps délaissé et mal entretenu, le propriétaire et l’occupant se renvoyant la responsabilité à ce sujet. Il convient maintenant d’évaluer précisément les besoins de rénovation et de mise aux normes et de planifier les travaux en fonction de l’activité économique de l’Epic, ce qui n’entrainera pas des dépenses d’un montant aussi élevé que celui parfois évoqué et qui a été établi selon une méthodologie contestable. Surtout, il est maintenant impératif d’opérer la rationalisation des implantations immobilières de l’Agence afin que celles-ci correspondent aux besoins de formation dans les territoires.

L’ordonnance met également en place un mécanisme qui m’est apparu très intéressant : la mutualisation des plateaux techniques de l’Epic au profit des acteurs du service public régional de la formation professionnelle. C’est un premier pas qu’il faudra approfondir à l’avenir, afin de mettre un terme à la sous-utilisation chronique des outils de formation financés par l’argent public.

L’ordonnance ne règle pas en revanche la question de la dette sociale et fiscale de l’Afpa, ni celle du contentieux qui l’opposait à France Domaine. Les 80 millions d’euros dus aux Urssaf et au fisc, ainsi que les 140 millions d’euros réclamés au titre de l’occupation sans titre du domaine public depuis 2010 hypothèquent ses capacités de développement et sont autant d’épées de Damoclès pointées vers l’Agence.

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En conclusion, comme je l’avais souligné en commission, le changement de statut de l’Afpa constitue une condition nécessaire mais non suffisante pour assurer la pérennité de l’activité de formation de l’Agence. La direction doit en effet mettre en place très rapidement une stratégie de développement ambitieuse, déclinée dans le contrat d’objectifs et de performance, pour répondre aux besoins des entreprises et des régions et rassurer ainsi le personnel.

L’ordonnance devrait permettre de lever les ambiguïtés voire le flou qui caractérisaient la gestion de l’association. J’estime, à titre personnel, que les personnes publiques délèguent trop souvent des missions de service public à des associations sans disposer des leviers suffisants pour assurer leur pilotage.

Nous faisons confiance aux autorités de tutelle, à la direction et aux salariés de l’établissement public pour écrire un nouveau chapitre de l’histoire de l’Afpa. Ils ont désormais en main tous les éléments pour bâtir un outil de formation résolument tourné vers le service public et capable, à travers ses filiales, de se montrer compétitif sur le marché concurrentiel de la formation.

La commission des affaires sociales vous demande donc d’adopter ce projet de loi sans modification.

 

Je vous remercie.PhotoInterventionPJLFormationAdulte09022017